行政許可常識：淺談地方性法規(guī)行政許可的設(shè)定
2021-07-13 19:34:14
在行政許可的設(shè)定權(quán)方面，行政許可法對地方性法規(guī)規(guī)定了“四不得”。
2003年8月27日十屆全國人大常委會第四次會議審議通過的《中華人民共和國行政許可法》，對行政許可的設(shè)定和實施作出了明確具體的規(guī)定。這部法律的出臺，對地方立法設(shè)定行政許可進行了規(guī)范。地方立法機關(guān)今后在立法工作中，必須遵循該法關(guān)于行政許可設(shè)定方面的規(guī)定;同時，在行政許可法正式施行前，地方立法機關(guān)必須對地方性法規(guī)中不符合行政許可法規(guī)定設(shè)定的行政許可進行清理。要做好這兩個方面的工作，首先需要了解行政許可法對地方性法規(guī)的行政許可設(shè)定權(quán)都作了哪些具體的規(guī)定，需要明確地方性法規(guī)有權(quán)定什么，無權(quán)定什么。
一、地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可的范圍和內(nèi)容。
所謂行政許可的設(shè)定范圍，就是根據(jù)設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循的價值取向，確定在制定地方性法規(guī)時什么事項可以設(shè)定行政許可，什么事項不能設(shè)定行政許可。解決這個問題，首先要妥善處理政府管理與公民、法人或者其他組織自主決定的關(guān)系，政府管理與市場競爭機制的關(guān)系，政府管理與社會自律的關(guān)系，行政許可方式與其他行政管理方式的關(guān)系等。因此，地方性法規(guī)設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要求。
在行政許可的設(shè)定權(quán)方面，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以在行政許可法規(guī)定可以設(shè)定行政許可事項的范圍內(nèi)設(shè)定行政許可;已經(jīng)制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可的范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。行政許可法規(guī)定地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可是：一是直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項。這類許可事項的特征是：對從事這類活動法律并不禁止，但必須符合法定條件;設(shè)定的目的主要是防范危險和保障安全。二是有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項。這類許可事項的特征是：一般都有數(shù)量限制;申請人取得許可應(yīng)當(dāng)依法支付一定的費用;這類許可可以依法轉(zhuǎn)讓。三是提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)但不需要國家統(tǒng)一統(tǒng)定的事項。這類許可事項的特征是：從事這類職業(yè)往往需要具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能;一般要通過考試、考核并根據(jù)考試、考核結(jié)果由行政機關(guān)決定是否給予認可;四是直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項。這類許可事項的特征是：需要事先公布技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范，然后通過檢驗、檢測、檢疫等方式審定有關(guān)設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品是否符合技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范。但是，地方性法規(guī)不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的有關(guān)公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可，不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。已經(jīng)制定法律、行政法規(guī)的事項，地方性法規(guī)不得設(shè)定新的行政許可。地方性法規(guī)在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。不可以在未經(jīng)國務(wù)院批準的情況下直接規(guī)定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)。
二、地方性法規(guī)可以不設(shè)定行政許可的事項范圍。
行政許可法規(guī)定，在可以設(shè)定許可的事項中通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可。一是，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的。只要是作為社會成員的公民、法人或者其他組織能夠自主決定的事情，都應(yīng)該留給他們自己去做主，不僅政府不要去干預(yù)，自律組織也不要去干預(yù)。這應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代政治文明的一個標準。諸如家庭雇請保姆、企業(yè)負責(zé)人聘用秘書之類的事項，都是完全能夠自主處理好的事情，就沒有必要由政府去管理。二是，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，凡是市場競爭機制能夠解決的問題，政府就不要用行政許可的方式去管理。三是，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的。自律管理一般成本比較低、效率比較高。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，現(xiàn)行的許多資質(zhì)資格的許可、產(chǎn)品質(zhì)量的許可等，將退出行政許可的范圍，由行業(yè)組織或者中介機構(gòu)的自律管理來替代。四是，行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。行政管理的方式多種多樣。行政許可作為一種事前監(jiān)督管理的方式，其主觀性強，運作的成本高、風(fēng)險也大。因此，即使需要政府管理的事項，也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮采取事后監(jiān)督管理的方式。
三、地方性法規(guī)設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政許可的實施主體。
地方性法規(guī)可以規(guī)定具有行政許可權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施行政許可，不得規(guī)定行政機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)和臨時機構(gòu)實施行政許可。行政機關(guān)是依法成立能以自己的名義獨立從事行政管理活動，并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果的行政組織。行政機關(guān)是依據(jù)憲法和地方組織法成立的，享有獨立的行政主體資格，能以自己的名義獨立地對外發(fā)布決定和命令以及獨立地采取措施以保障這些決定和命令的實施，并能獨立承擔(dān)由此帶來的法律后果。行政機關(guān)依法享有外部行政管理職能，可能與公民、法人和其他組織發(fā)生行政管理關(guān)系，同時，依法得到明確的法定授權(quán)，并且法定授權(quán)與外部管理職能及范圍相一致，方可在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政許可。而行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和臨時機構(gòu)由于不能以自己的名義對外作出任何決定，不能成為實施行政許可的主體，不能實施行政許可，不能被授予行政許可權(quán)。
地方性法規(guī)可以授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定的授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實施行政許可。所謂授權(quán)是指特定的國家機關(guān)通過法律、法規(guī)將某些行政許可權(quán)授予給非行政機關(guān)的組織來行使的一種法律行為。被授權(quán)的組織則根據(jù)這種授權(quán)，在授權(quán)的范圍內(nèi)享有了某種行政許可權(quán)，取得了行政許可的主體資格，即可以以自己的名義獨立地行使這些被授予的行政許可權(quán)利，也可以以自己的名義獨立地承擔(dān)因行使這些被授予的行政許可權(quán)利引起的法律后果。由于行政管理權(quán)的擴大，行政管理的領(lǐng)域、內(nèi)容與方式的日益復(fù)雜與多變，使行政機關(guān)難以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的形勢需要，對于有些行政許可涉及領(lǐng)域?qū)夹g(shù)性、專業(yè)性要求高，如，對直接關(guān)系到公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品需要按照技術(shù)標準和技術(shù)規(guī)范通過檢驗、檢疫、檢測等方式進行審定的行政許可，由行政機關(guān)以外的具有某種公共事物管理職能的組織來實施許可，可能更易于達到行政許可設(shè)定的目標和目的。對于以上事項方性法規(guī)可以授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定的授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實施行政許可。
地方性法規(guī)可以規(guī)定行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，委托其他行政機關(guān)實施行政許可。所謂委托是指行政機關(guān)將其行政許可權(quán)的一部分交給其他行政機關(guān)行使的一種行為，接受委托的行政機關(guān)以委托行政機關(guān)的名義實施受委托行為，開展對外活動，但對外活動的法律后果由委托行政機關(guān)承擔(dān)。隨著行政權(quán)的擴大，將某些行政管理權(quán)委托其他行政機關(guān)行使，有利于提高行政管理的效率。受委托實施行政許可的主體只限于行政機關(guān)，其他組織和個人不能接受行政機關(guān)的委托實施行政許可。受委托行政機關(guān)實施行政許可的權(quán)力來源于委托行政機關(guān)的委托行為，委托行政機關(guān)只是讓受委托的行政機關(guān)代為行使某些行政許可權(quán)，其后果屬于委托行政機關(guān)。
四，地方性法規(guī)設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政許可的條件、程序、期限。
立法是執(zhí)法的前提。規(guī)范行政許可的實施，必須提高地方性法規(guī)的立法質(zhì)量。在現(xiàn)行設(shè)定行政許可的地方性法規(guī)中，許多都沒有明確規(guī)定實施行政許可的條件、程序和期間，如，某地的《市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第十九條規(guī)定：“設(shè)置大型戶外廣告和非廣告的電子顯示屏、實物造型、充氣模型、空中飄浮物等戶外設(shè)施，應(yīng)當(dāng)征得市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門同意后，按照規(guī)定辦理審批手續(xù)。設(shè)置小型戶外廣告和宣傳畫廊、燈箱、牌匾、旗、幌等戶外設(shè)施，應(yīng)當(dāng)征得市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門同意后，按照規(guī)定辦理審批手續(xù)”。至于許可的條件、程序和期限，沒有明確，導(dǎo)致行政許可實施中部門爭管轄權(quán)、隨意作出行政許可決定、拖延辦理行政許可事項等問題比較突出，老百姓反映強烈;有的地方性法規(guī)對行政許可條件、程序和期間作了規(guī)定，但多為原則性的規(guī)定、內(nèi)容不確定的概念，操作性不強，行政機關(guān)依法辦事沒有依據(jù)，行政許可申請人是否符合法定條件往往變?yōu)槭欠穹闲姓C關(guān)指定的條件;有的地方性法規(guī)只規(guī)定對某一事項實行行政許可，具體規(guī)定授權(quán)實施機關(guān)自己確定，行政機關(guān)自己訂規(guī)矩自己執(zhí)行。這樣規(guī)定，既不利于監(jiān)督行政機關(guān)，也讓申請人無法依法行使其權(quán)利。
按照依法行政和規(guī)范行政許可實施行為的要求，設(shè)定行政許可的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)具體、明確，以便于遵守和執(zhí)行，真正解決實際問題。地方性法規(guī)設(shè)定行政許可，其有關(guān)行政許可的條件、程序、期限的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)具體、明確。公民、法人或者其他組織申請行政許可，應(yīng)當(dāng)具備哪些條件，按照什么程序提出申請，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在多長期限內(nèi)、按照什么標準作出行政許可決定，對這些事項，設(shè)定行政許可時，必須同時作出規(guī)定;能夠具體、明確到何種程度的，就規(guī)定到什么程度。這樣，才能有利于保護和監(jiān)督行政機關(guān)嚴格依法辦事，規(guī)范行政機關(guān)實施行政許可的行為。
五、起草地方性法規(guī)草案，對擬設(shè)定的行政許可，應(yīng)當(dāng)聽取意見，說明理由。
起草地方性法規(guī)草案，對擬設(shè)定的行政許可，應(yīng)當(dāng)采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關(guān)說明設(shè)定該行政許可的必要性、對經(jīng)濟和社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。立法是人民意志的體現(xiàn)，有關(guān)行政許可事項的立法，與人民群眾利益息息相關(guān)，直接影響公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對實施行政許可涉及的各方，必須通過適當(dāng)?shù)某绦蚴蛊溆袡C會反映利益請求并達成共識;有的行政許可事項，涉及專業(yè)性很強的問題，起草機關(guān)不十分了解各方面的情況。特別是隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟改革的建立與完善，許多深層次的問題在立法中不斷反映出來。地方性法規(guī)草案擬設(shè)定行政許可的，應(yīng)當(dāng)聽取各方面意見，尤其是專家和管理相對人的意見，這樣可以防止立法中夾帶“私貨”幫助制定機關(guān)了解具體情況，提高行政許可制度的質(zhì)量。同時，面對現(xiàn)實生活中日益增多的行政許可，人們通常會不由自主地詢問：為什么又要設(shè)定行政許可?提出設(shè)定行政許可動議的機關(guān)對此應(yīng)當(dāng)加以說明。這樣有助于制定機關(guān)判斷設(shè)定行政許可的必要性、可行性，從而減少不必要的行政許可。起草機關(guān)的說明主要解決兩個方面的問題：一是設(shè)定行政許可是否具備必要性。即對社會生活中存在的問題，現(xiàn)有的市場機制、中介機構(gòu)的力量是否已經(jīng)無法解決，必須需要政府予以干預(yù)，并且其他行政管理手段已經(jīng)用盡仍不能解決問題。提出設(shè)定行政許可動議的機關(guān)應(yīng)當(dāng)有充分的信息可以說明設(shè)定行政許可的必要性。二是設(shè)定行政許可制度是否具備效益性。為解決問題而設(shè)定的行政許可制度，對社會總體而言，應(yīng)當(dāng)收益大、成本低。如果設(shè)定某項行政許可所要解決的問題取得的社會總體收益小于實施行政許可后造成的社會總體成本，那么，設(shè)定行政許可制度必然妨礙社會進步，影響生產(chǎn)力發(fā)展，就不應(yīng)當(dāng)設(shè)定。
六、地方性法規(guī)設(shè)定行政許可，不得設(shè)定行政許可收費。
在實施行政許可和對行政許可事項進行檢查的費用方面地方性法規(guī)不可以作出對實施行政許可和對行政許可事項進行監(jiān)督檢查收費的規(guī)定。行政許可法第五十八條規(guī)定，“行政機關(guān)實施行政許可和對行政許可事項進行監(jiān)督檢查，不得收取任何費用。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”，從這一規(guī)定來看，對有關(guān)行政許可事項的收費一般是不允許的，如果需要收費，只能由法律、行政法規(guī)作出特別規(guī)定，地方性法規(guī)無權(quán)作出規(guī)定。行政機關(guān)實施行政許可，是職責(zé)范圍內(nèi)的事情，是其履行職責(zé)的行為，不應(yīng)當(dāng)收費，對其履行職責(zé)實施行政許可所需經(jīng)費，財政應(yīng)當(dāng)給予保障。因此，地方性法規(guī)設(shè)定行政許可，不得設(shè)定行政許可收費。對于法律、行政法規(guī)明確規(guī)定可以收費的，也必須遵守法定的規(guī)則，只有這樣，才能理順行政收費與行政許可的不正常關(guān)聯(lián)，促進行政許可的規(guī)范化和科學(xué)化。
