行政許可常識：行政許可的監(jiān)督檢查
2021-07-13 19:34:30
行政許可常識：行政許可的監(jiān)督檢查
2003年8月27日，全國人大第十屆常委會第四次會議通過了《行政許可法》，并于今年7月1日正式施實。這部法律的施實，是我們國家實施依法治國方略、加強法制建設的一個重要里程碑，是為規(guī)范政府行為、提高辦事效率、提供優(yōu)質服務，保護公民、法人和其它組織的合法權益，奠定了法律基石；這部法律的實施，是將以前的行政審批方式轉變?yōu)樾姓S可模式的具體實現(xiàn)，進一步實現(xiàn)了政務公開、公正、公平的行政原則、便民原則，對于從根本上、從制度上防治腐敗、加強廉政建設也具有深遠和重要的意義。因此我們煤礦安全監(jiān)察機構做為煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法機關，如何學好、用好這部重要法律也將具有十分重要的意義。下面，結合前段的學習，主要從法律監(jiān)督的主體、內(nèi)容和手段等三個方面談一下自己的體會：
一、監(jiān)督檢查的主體和對象
行政許可法將監(jiān)督檢查的主體規(guī)定為兩種：一是設定的主體，二是實施的主體。設定行政許可的主體主要包括：立法機關即人大及人大常委會，國家最高行政機關即國務院，地方立法機關即省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會，省、自治區(qū)、直轄市人民政府。最低位階為地方政府規(guī)章。也就是說，國務院各部委的部門規(guī)章也不得設定政府許可。規(guī)章以下規(guī)范性文件更不能設定許可。這是對設定許可的主體的明確規(guī)定。違背這一規(guī)定的，應按法定的程序撤銷或廢止。當著這些設定行政許可的主體做為被監(jiān)督的對象時，就是看它的主體資格是否合格。
監(jiān)督檢查的實施主體，一般是指行政機關。行政許可法規(guī)定，實施行政許可的主體包括：1、行政機關，2、法律法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織，3、委托的其它行政機關，4、經(jīng)有權機關決定的一個行政機關。另外，需要行政機關內(nèi)設的多個機構辦理的，還應當確定一個機構統(tǒng)一受理行政許可，這是在一個主體內(nèi)部如何分工的規(guī)定，體現(xiàn)了便民的原則。
監(jiān)督檢查的對象，一般指行政相對人。但行政機關本身也可以被視為監(jiān)督的對象。行政許可法規(guī)定：上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監(jiān)督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。今年初頒布實施的《安全生產(chǎn)許可證條例》又規(guī)定，地方政府的行政監(jiān)察機關有監(jiān)督的權力。另外，目前隨著我國司法制度改革的不斷深入，檢察院最近又新增設了一個職能，如成立了一個偵察督察機構，對執(zhí)法機關的執(zhí)法情況有權監(jiān)督，檢察機關有權隨時調閱行政執(zhí)法案卷，對執(zhí)法過程中的失職瀆職行為有權進行監(jiān)督和查處。此外，社會公眾對行政機關的行政許可行為也有監(jiān)督的權力，這是一條憲法性權利。
對行政相對人的監(jiān)督，這里具體指對被許可人的監(jiān)督檢查，實施的主體是行政機關，同時許可法規(guī)定，個人和組織發(fā)現(xiàn)違法從事行政許可事項的活動，有權向行政機關舉報，行政機關應當及時核實、處理。同時，根據(jù)屬地原則，違法行為發(fā)生地的行政機關也有權對被許可人實施監(jiān)督，被許可人在在發(fā)證機關轄區(qū)外從事違法活動，違法行為發(fā)生地的行政機關應當將被許可人的違法事實、處理結果抄告作出行政許可決定的行政機關。在《安全生產(chǎn)許可證條例》中規(guī)定的具體對象就是，煤礦企業(yè)、建設施工企業(yè)和危險化學品、煙花爆竹、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)等。我們煤礦安全監(jiān)察機構所監(jiān)督檢查的對象就是煤礦企業(yè)，包括國有重、國有地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦等均在此列。
二、監(jiān)督檢查的主要內(nèi)容
行政許可的監(jiān)督檢查是行政許可權的自然延伸，為此，行政許可法專門規(guī)定了需要通過行政活動進行監(jiān)督檢查，從而把事前審批與事后監(jiān)督統(tǒng)一起來。為保證法律的有效實施，實現(xiàn)立法的目的，應當對監(jiān)督檢查的內(nèi)容做進一步的明確。從許可法的規(guī)定來看，針對不同的主體，分別做了相應的規(guī)定和約束。
一是對設定主體的約束。凡該法規(guī)定為設定許可主體的機關有權設定行政許可，其它主體沒有這項權力，超越法定權力的就要依法予以撤銷和糾正。行政許可法的實施，會對地方土政策進行一翻清理。如曾經(jīng)存在的市場分割、地方保護、行業(yè)壟斷的現(xiàn)象，其源頭往往就在這里。出臺和實施行政許可法，就是從源頭上杜絕這些現(xiàn)象。對行政許可設定權的限制，可以在很大程度上防止濫設行政許可，使公權力真正體現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。在對設定主體資格嚴格規(guī)范的同時，還對設定行政許可在內(nèi)容上也做了進一步明確。以前政府管理的事項很多，對什么事都大包大攬，行政審批事項多如牛毛；程序繁瑣，效率低下，一項審批往往要經(jīng)過幾十道手續(xù)。在現(xiàn)在一個商機稍縱即逝的時代，申請一個項目可能要花上三年五載，這種狀況是與社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求不相適應的，是阻社會生產(chǎn)力發(fā)展的。正是針對這一情況，將行政許可的范圍大大縮小，將行政許可的事項縮至六類，從根本改變以前行政審批設置過多過濫、程序繁瑣的狀況。所以，該法從主體和內(nèi)容上的限制，有利于促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，有利于保護公民、法人和其它組織的合法權益。
二是對實施主體即行政機關的約束。行政許可法明確規(guī)定，行政機關實施監(jiān)督檢查，不得妨礙被許可人正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不得索取或者收受被許可人的財物，不得謀取其他利益。違反該規(guī)定的，要受到相應的法律制裁或行政制裁。行政許可法確定的責任行政原則，對行政機關做了兩個方面的約束：一是作為的，二是不作為的。首先，在作為方面，如果濫用權力，給行政相對人造成損失的，要承擔相應的賠償責任，對過錯責任人要予以相應的責任追究。即使是無過錯責任，也要給予相應的補償。按照我國的習慣，賠償是比較充分的，而補償則只是適當?shù)?。這是因為責任的性質不同，所以承擔錯過責任的方式也就不同。第二，在不作為方面，重點從程序方面做了相應的約束。申請人符合實體條件的，必須給予許可，不得對不同的相對人給予歧視性待遇。申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者于五日內(nèi)一次告知申請人需要補正的全部內(nèi)容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理。同時，對許可期限以及許可決定做出后的頒發(fā)送達期限等都做了明確。行政機關不能任意改變法定期限，更不能隨意拖延。行政機關對符合實體條件而不予辦理，或超越法定期限未予辦理的，將被示為行政不作為，要承擔行政不作為的責任。所以，我們看到，責任行政原則是這部法律的一個重要特色。該法從行政的作為和行政不作為兩個方面明確規(guī)范行政機關的行為，使行政行為更為規(guī)范化、科學化，真正走上法治化軌道。
同時，對行政機關的約束還重點體現(xiàn)在以下幾個方面：
首先，是體現(xiàn)了便民原則。公章越少的政府就是越好的政府。行政許可法的出臺，在設定主體、許可范圍等方面的規(guī)定體現(xiàn)了精簡的原則，在具體的實施程序上也體現(xiàn)了這一原則。從申請受理條件、辦理許可和頒發(fā)期限的規(guī)定，到其它各個方面也都有充分體現(xiàn)，如行政許可不得收取任何費用，即減輕了申請人負擔、制止了亂收費問題，也可以起到防止腐敗的作用。再如對許可申請的規(guī)定，充許以信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換、電子郵件等方式提出。申請人與行政機關辦理許可人員可以不直接接觸，不用直接見面，申請人即減少了往返奔跑的費用，又可防止直接見面進行的暗箱交易。另外，行政機關推行電子政府，在行政機關的網(wǎng)站上公布行政許可事項，方便申請人采取數(shù)據(jù)電文等方式提出行政許可申請，也提高了辦事效率。同時人們也會看到，公章少了，并不等于政府可以撂挑了、甩責任了，相反，法律確定給政府的責任更大了，政府必須認真履行法定職責，更好地發(fā)揮政府職能，義不容辭地提供政策服務，做好社會的“守夜人”，真正做到執(zhí)政為民，以不辜負每一位公民的信任。
其次，以法律程序實現(xiàn)法律正義的原則?？茖W合理的程序是法律實施中實現(xiàn)公正、公開、開平的保證。行政許可法的出臺和實施，正是我國政府的管理方式在發(fā)生著深刻變化的標志。一位行政法學學者這樣評價：“政府角色深刻的轉變拉開了序幕”。同時，也應看到，依法行政也是我國加入世界貿(mào)易組織后的客觀形勢需要。世貿(mào)組織有關協(xié)定明確要求，行政許可程序應當公開、透明和簡化，行政許可的實施也應當以公平、公正、透明和可預測的方式實施，我國政府對行政許可做出了九個方面的承諾。這些承諾的內(nèi)容基本上都是程序性的。行政許可法在許可的設定和實施等各個方面都做了明確的程序性規(guī)定。行政相對人的合法權益在受到損害時，就可以依照法定程序尋求法律救濟。一般有這樣幾種情形。一是行政機關的違法設定，可以向他的上級機關反映，上級機關可以依法撤銷該違法行為。人大常委會有權撤銷政府的不適當?shù)姆ㄒ?guī)、規(guī)章和行政規(guī)定。二是行政機關違法實施行政行為，如申請人符合申請條件而不予受理、或行政機關逾期不予辦理行政許可的，申請人有權依法提起行政訴訟和行政復議。因為現(xiàn)行的行政訴訟法只受理行政相對人對具體行政行為不服提起的訴訟，對抽象行政行為提起的訴訟不予受理。但行政復議法卻規(guī)定，行政相對人申請行政復議時，可以一并對抽象行政行為提出審察申請。因此，因為許可設定等抽象行政行為違法給行政相對人造成損害的，可以通過申請復議，同時對該抽象行政行為進行審察。三是行政相對人對自己所受到的損害有要求賠償和補償?shù)臋嗬Ｐ姓C關違反法定條件濫用職權給公民、法人和其它組織造成損失的，可以通過訴訟程序尋求到法律救濟。
第三，有利于防治腐敗現(xiàn)象。防治腐敗問題，是制定行政許可法的一個最基本的出發(fā)點。該法的絕大多數(shù)條款，都是始終著眼于防止行政機關在設定和實施行政許可當中的腐敗問題。一般來說，權力沒有條件限制和權力運作不透明，往往是產(chǎn)生腐敗的兩大原因。如行政許可法對操作期限做了明確規(guī)定，行政機關必須在法定的期限內(nèi)辦結。有了這個法定的操作期限，行政機關在無故拖延的情況下，對相人就可以申請復議或提起行政訴訟，從而啟動了法律程序，以行政機關不作為把行政機關推上被告席。再按照責任行政原則，追究有關人員的責任。如瀆職、失職等，情節(jié)嚴重的，移交司法機關處理，可能會受到刑事責任追究。這樣，就使行政機關辦理行政許可事項有了一個嚴格、規(guī)范的約束機制，使行政行為更加科學、規(guī)范、合理、高效，從法律制度上防治腐敗問題的發(fā)生。
三是對行政相對人、被許可人的監(jiān)督檢查。許可法規(guī)定，行政機關通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料，履行監(jiān)督責任。行政機關依法對被許可人從事行政許可事項的活動進行監(jiān)督檢查和處理的情況應建立檔案，公眾有權查閱案卷。這一規(guī)定一方面賦予行政機關對行政相對人的監(jiān)督檢查責任。許可法對行政相對人的監(jiān)督檢查的規(guī)定是必須的，因為行政許可并不是蓋一個公章就了事，沒有強有力的監(jiān)督檢查，也就沒有行政許可秩序可言了。同時，從許可法的立法目的上來講，行政許可的一個主要功能就是控制風險、防止危險，這是絕大多數(shù)行政許可的作用。如開辦煤礦要辦理安全生產(chǎn)許可證，就是為了保障礦山的生產(chǎn)安全。但是，許可證發(fā)放了，煤礦事故還是會發(fā)生的，為什么呢？因為一些煤礦不是按照辦證時的條件進行開采活動，許可證發(fā)到手后，可能會降低了安全生產(chǎn)基本條件，或放松對安全生產(chǎn)的管理。許可法把行政許可的實施權，延伸到對被許可人的活動的監(jiān)督環(huán)節(jié)。通過一方面不斷健全和完善監(jiān)督制度，另一方面在具體監(jiān)督活動中要努力做到監(jiān)督到位、監(jiān)管有力。以最大限度地防止危險或事故的發(fā)生。行政許可法在總結過去經(jīng)驗的基礎上，重點做了這樣幾項規(guī)定。一是在申請環(huán)節(jié)上，對申請許可的規(guī)定，申請人在申請行政許可時，要如實地反映情況和提供真實的材料，申請人要對其提供的材料實質內(nèi)容的真實性負責。行政許可申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料聽，行政機關不予受理或者不予行政許可。被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷，必要時行政機關還應當依法給予行政處罰；對提交虛假材料和反映虛假情況的當事人，如果他的申請事項涉及公共安全、人身財產(chǎn)安全的，法律規(guī)定除了給予相應的處罰外，還要剝奪一年的申請權，以此防止當事人的僥幸心理。二是在取得許可證的環(huán)節(jié)上的規(guī)定，當事人采取欺騙手段取得了行政許可，由于工作人員的疏忽和其他原因沒有被發(fā)現(xiàn)，除了要撤銷以外，還要給予其他的行政處罰，而且對許可的事項涉及到人身健康安全的還要剝奪三年的行政許可權利。三是對行政許可的出借、出租、非法轉讓等行為規(guī)定了相應的法律責任，對違反這些規(guī)定的行為給予必要的制裁。除法律和法規(guī)規(guī)定充許轉讓的以外，行政許可原則上不得轉讓。法律規(guī)定可以轉讓的，主要是通過拍賣和招標實現(xiàn)的。多數(shù)的行政許可，由于是對特定的條件和特定的對象發(fā)放，所以不得隨意轉讓。這是該法中的一條重要的法律原則。四是對被許可人從事被許可的活動的監(jiān)督環(huán)節(jié)上的規(guī)定。監(jiān)督方式一是書面監(jiān)督，二是實地檢查，包括檢驗、檢測等手段，三是個人和組織的舉報，即實行群眾監(jiān)督。行政機關在行使監(jiān)督檢查權時具體一定的靈活性和一定程度的自由裁量權。這是適應復雜多變的現(xiàn)實情況所必需的，是法律適用中適當原則的具體體現(xiàn)，是有利于維護法律正義和實現(xiàn)執(zhí)法公正的。
三、監(jiān)督檢查的手段
一般來說，監(jiān)督檢查的手段應包括監(jiān)督檢查的方式和在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問題的處理方式。其中監(jiān)督檢查的方式在前面已說過，主要是書面檢查為主，輔以必要的實地檢查手段。這里所說的主要是在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問題后，如何處理的方式。實際上，也就是依法給予法律制裁的方式和手段。我們在執(zhí)法實踐中常常聽到有人說這樣的話，我們煤礦安全監(jiān)察機構沒有強硬的制裁手段，不象工商、稅務、海關乃至公、檢、法等部門，可以直接對行政相對人采取強制措施。所以，往往對一些礦主的違法行為無可奈何。罰款單子下了，人家不交款，也沒辦法，即不能去強制執(zhí)行人家的煤炭等產(chǎn)品或其它財產(chǎn)，也無權查封、扣押、凍結。在有的地方，把井口貼了封條，你前腳走了，他隨后就把封條一撕，繼續(xù)從事生產(chǎn)活動，所以，出現(xiàn)了執(zhí)法手段落不下去的問題，執(zhí)法文書如同一紙空文，人家喜歡執(zhí)行就執(zhí)行，不愿意執(zhí)行，你也沒有進一步的強制手段。在參加的幾次培訓交流會上，也常聽到類似這樣的聲音。如果這一問題不能徹底解決，勢必影響執(zhí)法威信，勢必會造成進一步的惡性循環(huán)，乃至于這個機構的存在與否都將成為一個被討論的問題。當然，之所以提出這些問題，也許有著更為深刻的原因，這個不是今天所能討論的。我們要做的是，如何行使好法律賦予我們的權力，如何用好用足法律手段，以加強煤礦安全監(jiān)察力度，這才是值得我們研究和探討的現(xiàn)實問題。
行政許可法中規(guī)定一些監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問題的處理或制裁手段，如責令改正、撤銷、吊銷等，在實際執(zhí)法實踐中還不僅限于這些手段，與該法相配套的一些法律法規(guī)中規(guī)定的很多措施都是可以依法適用的。其中最重要的是《行政處罰法》。對我們來說，剛剛通過的《安全生產(chǎn)許可證條例》中也特別規(guī)定了一些相應手段。在研究這個問題之前，有必要對我國現(xiàn)行法律規(guī)定的行政制裁手段做一下總體的認識。從行政法學意義上來講，行政制裁手段可以具體歸納為這樣兩個方面。一是行政強制，二是行政處罰。拋開公、檢、法、司等機關所具有的限制人身自由等手段不談，僅就法律規(guī)定所賦予我們煤礦安全監(jiān)察機構的法律手段來說，一般可以包括這些。一是在行政強制方面，《煤礦安全監(jiān)察條例》中設定了四種：1、責令停止作業(yè)，2、責令限期改正，3、責令關閉，4、責令停止使用（設備、用品）需要說明的是，行政強制如果對行政相對人造成損害，行政相對人的法律救濟手段是受限的。例如一般不能提起行政訴訟等?！睹旱V安全監(jiān)察條例》中規(guī)定，凡獨眼井生產(chǎn)的一律予以關閉，就屬于行政強制，雖然這是一種較為嚴重的制裁，但如果企業(yè)礦主不服，也不能通過行使提起行政訴訟的權利而得到法律救濟，法院對于行政相對人因對行政強制不服提起的訴訟是不予受理的。二是在行政處罰方面，在《行政處罰法》中設定了七個種類：1、警告，2、罰款，3、沒收違法所得、沒收非法財物，4、責令停產(chǎn)停業(yè)，5、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照，6、行政拘留，7、法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。但在我們常用的主要的執(zhí)法依據(jù)《煤礦安全監(jiān)察條例》中實際上只設定了四種：1、警告，2、罰款，3、吊銷采礦許可證（注：需移送地質礦產(chǎn)部門依法吊銷，我們無權直接做出吊銷決定）決定吊銷煤礦生產(chǎn)許可證（注：交由地方政府主管部門即發(fā)證部門去收繳，我們不能越權直接收繳。我們所做的是，下達處罰決定書），4、責令停產(chǎn)整頓。另外，對于構成犯罪的，還有建議追究刑事責任等（此外，構成民事侵權的，還有賠償損失等）在此后頒布的《安全生產(chǎn)法》以及國家局1至7號令中也有相應的規(guī)定，可以繼續(xù)歸納。
上述這些手段是我們可以直接行使的，還有很多沒有直接規(guī)定由我們行使的手段，我們可以間接行使，并非不能行使。如沒收非法財物、沒收非法所得，以及查封、扣押、凍結等手段，法律規(guī)定由煤礦安全監(jiān)察機構直接行使的，就直接行使，沒有規(guī)定的，可以依相應的法律程序，交由其它部門間接行使。就是說，要放開眼界，除了上述實體性手段外，還有程序性手段。要做到實體性手段與程序性手段并用，以實體性手段為主，以程序性手段為輔。發(fā)揮出煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的整體優(yōu)勢、合力優(yōu)勢，是可以極大地加強煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法力度的。事實上，我們完全可以做到這些，在這些所有的相關程序中我們都應該爭取主動權，要以開放的眼光，大局的觀念，從全部執(zhí)法體系的高度來看待執(zhí)法監(jiān)督問題，把我們研究和關注的焦點從監(jiān)察執(zhí)法的具體的實體性手段中超脫出來，我們的煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作是大有可為、大有作為的。 責任編輯：lucy
